Феномен мандатной системы появился после Первой мировой войны. Державы-победительницы пытались с ее помощью установить временный порядок на территориях, которые были оторваны от проигравших (Германии и Турции) сторон.
Ближний Восток
Новая мандатная система вступила в силу после того, как в 1919 году был подписан Версальский договор. 22 статья документа оговаривала судьбу колоний потерпевших поражение империй.
Турция лишалась всех своих владений на Ближнем Востоке. Здесь по-прежнему проживало арабское этническое большинство. Страны-победительницы договорились, что подмандатные территории должны получить независимость в скором будущем. До этого момента они оказывались под контролем европейских держав.
Месопотамия была отдана Великобритании. В 1932 году эти территории стали независимыми и образовали королевство Ирак. Сложнее обстояли дела с Палестиной. Эта подмандатная территория тоже стала британской. Международная юрисдикция здесь просуществовала до Второй мировой войны. После ее окончания в 1948 году земли были поделены между иудейским Израилем, Иорданией и Палестинским арабским правительством. Особенности мандатной системы не позволили урегулировать конфликт между двумя враждующими сторонами. Это были евреи и арабы. И те и другие считали, что имеют законные права на Палестину. В итоге всю вторую половину XX века (и сегодня также) этот вооруженный спор имел место быть.
Сирийские провинции отдали Франции. Здесь также была установлена мандатная система. Кратко говоря, она повторяла принципы британского управления в соседних странах. Действие мандата закончилось в 1944 году. Все ближневосточные территории, которые являлись частью Турции, объединили в группу «A». Некоторые земли бывшей Османской империи сразу же после окончания войны оказались в руках арабов. На них сформировалась современная Саудовская Аравия. Британцы помогали арабскому национальному движению во время Первой мировой. Разведка отправила сюда знаменитого Лоуренса Аравийского.
Африка
Германия лишалась всех своих колоний, которые она захватила за последние несколько десятилетий, после того как был образован Второй Рейх. Африканская Танганьика стала подмандатной территорией под управлением Великобритании. Руанда и Урунди перешли к Бельгии. Юго-восточная Африка была передана Португалии. Данные колонии отнесли к группе «B».
Долго принималось решение по колониям на западе континента. В итоге мандатная система подтвердила тот факт, что они были разделены между Великобританией и Францией. Юго-Западная Африка или современная Намибия перешли под управление ЮАС (предвестника ЮАР).
Мандатная система имела ряд уникальных особенностей для своего времени. Государства, под чье управление попадали территории, гарантировали соблюдение устава Лиги Наций по отношению к коренным жителям. Запрещалась работорговля. Кроме того, государство, получившее мандат, не имело права строить на приобретенных землях военные базы, а также формировать армию из местного населения.
Большая часть африканских подмандатных территорий стала независимой после Второй мировой войны. Поскольку в 1945 году была распущена Лига Наций, то юрисдикция на этих землях временно перешла к ООН. Особенно много колоний получили независимость в рамках Британской империи. Мандатная система перестала существовать - вместо нее было создано Содружество равноправных членов. Во всех странах этой организации английский язык и британская культура оставили серьезный отпечаток. Содружество успешно существует и сегодня.
Видео по теме
Тихий океан
Также до войны Германии принадлежали колонии в Тихом Океане. Они были поделены по экватору. Северная часть была отдана Японии, а южная - Австралии. Эти территории перешли к новым владельцам в качестве полноценных провинций. То есть в этом случае государства могли распоряжаться новой землей как своей. Это были так называемые подмандатные территории группы «C».
Другие санкции
Другие ограничения, коснувшиеся Германии, включили в себя отказ от любых привилегий и концессий в Китае. Еще в этом регионе у немцев были права на Шаньдунскую провинцию. Их передали Японии. Была конфискована вся собственность в Юго-Восточной Азии. Также немецкое правительство признавало приобретения союзников в Африке. Так Марокко стал французским, а Египет - британским.
Мандатная система (mandate), вид междунар. опеки. Введена Лигой Наций для управления колон, терр. в Африке и Азии, принадлежавшими ранее Германии и Османской империи и переданными в 1919г. Лигой Наций в управление одному из союзнических гос-в. Представляя собой важное нововведение в междунар. праве, подмандатные терр. теоретически должны были находиться под надзором постоянной мандатной комиссии Лиги Наций. Комиссия, однако, не имела возможности влиять на гос-во-мандатарий, к-рое несло ответственность за управление, благосостояние и развитие местного населения до тех пор, пока последнее не будет, по его мнению, готово к самоуправлению. В 1946 г. этот порядок был заменен системой опеки ООН.
Отличное определение
Неполное определение ↓
МАНДАТНАЯ СИСТЕМА
Лиги наций (от лат. mandatum - поручение) - система, фактически оформившая после 1-й мировой войны раздел между державами Антанты б. колоний Германии и владений Османской империи. М. с. возникла как результат обострения империалистич. борьбы за господство над этими территориями между США, Великобританией и Францией. М. с. служила прикрытием для сохранения колониальной системы. Дележ герм. колоний был согласован 6 мая 1919 на совещании В. Вильсона, Ж. Б. Клемансо и Д. Ллойд Джорджа и утвержден Верх. советом Антанты 7 мая 1919; дележ тур. владений произведен Верх. советом Антанты на конференции в Сан-Ремо 1920. Юридически М. с. была оформлена ст. 22 Устава Лиги наций. Согласно этой статье, народы территорий, "к-рые в итоге войны перестали быть под суверенитетом государств, управляющих ими перед тем", якобы "не способны самостоятельно руководить собой в особо трудных условиях современного мира", и потому Лига наций предписывает "доверить опеку над этими народами передовым нациям, к-рые осуществляли бы эту опеку в качестве мандатариев от имени Лиги" (см. Мандатные территории). СССР при вступлении в Лигу наций в сент. 1934 сделал офиц. заявление о том, что ст. 22 неприемлема для СССР и не налагает на него никаких обязательств. М. с. потерпела полное крушение с наступлением во время 2-й мировой войны 2-го этапа общего кризиса капитализма и была заменена системой междунар. опеки ООН. В. А. Брыкин. Москва.
После окончания Первой Мировой войны 1914-1918 гг. одним из вопросов, вокруг которого вращалась система международных отношений, был колониальный. Созданная по инициативе великих держав Лига наций предложила в качестве решения вопроса о колониях мандатную систему. Мандат (от лат. mandatum — поручение) – это полномочие, документ, удостоверяющий полномочия какого-либо лица, термин возник в римском праве для обозначения договора поручения. Следовательно, мандат Лиги наций — это документ, дающий какой-либо «передовой нации» право на опеку бывших германских колоний и турецких владений от имени Лиги наций. Передел нефтеносных, экономически и стратегически выгодных районов бывшей Османской империи, а также некогда принадлежавших проигравшей войну Германии колоний осуществлялся полномочным легальным органом – Ассамблеей Лиги наций. Объявив мандатную систему «священной миссией цивилизации», Лига наций нарушила свою «демократичную природу» и цели «защиты народов и международного мира и безопасности», а также разделила народы на цивилизованных мандатариев и колонии и территории. Ст. 22 Статута Лиги наций излагала принципы, применявшиеся к «колониям и территориям», и разделила мандаты на три класса: А, В, С.
К классу А были отнесены мандаты, применяемые к бывшим владениям Османской империи. «Некоторые области, которые принадлежали раннее Оттоманской империи, достигли такой степени развития, что их существование как независимых наций может быть признано провизорно, при условии, что советы и помощь мандатария будут направлять их администрацию до тех пор, пока они не будут в состоянии управляться сами. Пожелания этих областей должны приниматься во внимание при выборе мандатария, прежде всего». К этой группе территорий применялась временная опека до тех пор, пока страны не будут в состоянии самостоятельно управлять собой. Однако следует учитывать, что сроки этой временной опеки определялись мандатариями и Лигой наций, поэтому могли быть неограниченными.
К классу В относились те народы, «степень развития которых требует, чтобы уполномоченный Лиги наций полностью принял на себя управление ими». Эту группу представляли государства Средней Африки. Для второй группы важно обстоятельство, что образующие ее страны были открыты для экономической эксплуатации всех членов Союза на совершенно одинаковых основаниях, и что всякое военное обучение туземцев и постройка крепостей здесь воспрещались. Государственная власть принадлежала здесь Лиге наций и осуществлялась полномочным государством от ее имени.
Мандаты класса С состояли из таких областей, «как Южная Африка и некоторые острова Тихого океана вблизи Австралии, которые вследствие незначительной плотности населения или незначительных размеров, или отдаленности от центров цивилизации, или географической близости к уполномоченному на управление ими государства» признавались «составной частью его территории». Иначе говоря, эти земли попросту отдавались Лигой наций в полное подчинение государственной власти уполномоченного государства. Сроки мандата здесь не оговаривались, и государства-мандатарии не ограничивались условиями управления этими территориями, поэтому экономическое использование края имело под собой подоплеку политических прав «уполномоченных» великих держав.
Право уполномочивать державы на управление подмандатными территориями признавал за собой Верховный Совет Антанты, где ключевые позиции занимали Великобритания и Франция, и именно «всемогущий англо-французский дуэт» осуществил послевоенный колониальный передел в свою пользу. Совет Лиги наций на своем заседании от 28 октября 1920 г. согласился с таким порядком, мотивировав свое решение тем, что мирные договоры предусматривают уступку старых областей главным державам Антанты. Более детальные условия отдельных мандатов определялись Советом Лиги наций, им же назначалась предусмотренная в Статуте организации «постоянная комиссия мандатов», которой отдельные мандатарии обязаны были представлять ежегодный отчет.
Согласно Постановлению Совета Лиги от 29 ноября 1920 г. в комиссию по мандатам вошли девять членов: США, Бельгия, Франция, Великобритания, Япония, Италия, Нидерланды, Португалия, Швеция (в 1922 г. вместо США в комиссию вошла Испания). Совет Лиги наций провел формальное утверждение уже поделенных на местах мандатов своими решениями от 17 декабря 1920 г., 17 июня 1922 г. и 24 июля 1922 г..
Мандаты классов В и С — бывшие германские колонии — были распределены в течение мая 1919 – июля 1922 гг. Высшим межсоюзническим Советом, в составе Франции, Великобритании, Японии и США. В результате этого передела Германия потеряла 2,954,900 кв. км. своей территории (Таб.
1). Согласно условиям Версальского мирного договора от 28 июня 1919 г. Германия отказывалась в пользу Японии «от всех своих прав, правооснований и привилегий» относительно территории Цзяочжоу, железных дорог, копей, подводных кораблей и других актов, касающихся Шаньдунской провинции. Япония также получала в «наследство» от Германии все права на железную дорогу от Циндао до Цзинаньфу, подводные кобели от Циндао до Шанхая и от Циндао до Чифу. Германия также обязывалась в течение трех месяцев после вступления договора в силу передать Японии «всякого рода архивы, реестры, планы, правооснования и документы», касающиеся управления территорией Цзяочжоу.
20 июля 1922 г. Совет Лиги наций официально подтвердил установление мандатного режима в ряде стран Африки, проведенное Верховным Советом Антанты (интересно, что распределяла мандаты не Ассамблея Лиги наций, а Верховный Совет военно-политического союза, где ключевые позиции занимали Великобритания и Франция). Так был юридически оформлением передел бывших германских колоний, захваченных во время войны войсками Антанты, замаскированный в форму мандатного управления от имени Лиги наций. По условиям этого мандата государство-мандатарий брало на себя ответственность за «мир, порядок и хорошее управление» этими территориями, обязывалось не создавать здесь военных баз, укреплений, сил из числа туземного населения, кроме как полиции для внутреннего порядка. Мандатное управление в районах Средней и Тропической Африки, выдержанные в духе принципов Статута Лиги наций, применявшихся к мандатам класса В, предусматривало на деле передачу в руки страны-мандатария рычагов внутреннего управления, финансово-экономической, культурно-религиозной и внешней политики подмандатной территории. Поэтому проведенное странами- победителями мирное урегулирование по колониальному вопросу не изменило качественно суть колониализма, а скорее упрочило и легитимизировало его на уровне международной организации.
Таким образом, завершился процесс юридического оформления мандатов на управление бывшими германскими колониями, в результате которого великие державы заметно увеличили размеры своих территорий и численность населения, а Германия не просто значительно потеряла в площади, но и лишилась статуса мировой колониальной державы.
Механизм мандатной системы был непосредственно направлен на защиту интересов колониальных стран. Ограничение колониального господства сводилось к иллюзорному контролю мандатной комиссии по докладам мандатариев и к подаче Совету Лиги наций заключений по вопросам, относящимся к выполнению мандатов. Концепция мандатов была не чем иным, как новым обоснованием колониальной политики. С созданием мандатной системы народы колониальных стран исключались из сферы международных связей, а возникшая по инициативе государств-победителей Лига наций лишь юридически закрепила результаты победы великих держав и сохранила их статус-кво во вновь поделенном мире.
В публикациях современных специалистов по международным отношениям о мировом порядке XXI в. все чаще упоминается проблема «падающих» или «несостоявшихся» государств . Значительная часть этих стран расположена на Африканском континенте. Эту проблему предлагается решать при помощи мандатов на управление, санкционированных от имени новой международной организации или модернизированной ООН. Возможно, этих предложений выказывалось меньше, если бы был лучше изучен опыт появления мандатов Лиги Наций.
На завершающем этапе Первой мировой войны проявились три главных тенденции. Во-первых, в обеих воюющих коалициях стали заметными признаки значительного военного и экономического истощения. Во-вторых, в обществах воюющих стран стали зримыми серьезные настроения в пользу прекращения войны.
В-третьих, в России, Германии и Австро-Венгрии были отмечены обострение социально-экономического положения и рост антиправительственных настроений. Все это вызвало значительные противоречия в рядах Антанты по вопросу о целях войны и будущем миропорядке. Париж и Лондон, заключив соглашение Сайкса-Пико (1916), существенно ограничили возможности Петрограда закрепиться на Балканах и Ближнем Востоке.
Решающими факторами модификации будущего миропорядка стали два события 1917 г.: революционное движение в России и вступление в войну США. При этом революция в Петрограде в феврале 1917 г. первоначально, казалось, помогла укрепить ряды Антанты и главную пропагандистскую идею о борьбе демократий против неограниченной власти кайзера Германии и императора Австро-Венгрии. Новое демократическое правительство в Петрограде было поддержано не только в Лондоне и Париже, но и в Вашингтоне. Администрация президента США В. Вильсона получила важный идеологический повод для обоснования вступления в войну: можно было объяснить конгрессу США и общественности, что демократическая Антанта ведет крестовый «поход против автократии Центральных держав» .
Захват власти большевиками в Петрограде 25 октября (7 ноября) 1917 г. и их первый дипломатический дебют – «Декрет о мире», принятый Вторым Съездом советов, изменили контекст международных отношений. В документе содержался вызов всей традиционной дипломатии – впервые со времени Великой Французской революции новое правительство России провозгласило своей целью низвержение существующего общественного порядка в мире. Ленинский декрет предлагал немедленно заключить мир без аннексий и контрибуций, при условии реализации принципа полного самоопределения наций, включая все колонии. Еще одной новацией документа было провозглашение отмены тайной дипломатии.
Все эти тенденции заставили лидеров стран Антанты взглянуть на урегулирование после войны проблем немецких колоний и арабских провинций Османской империи иначе, чем это задумывалось в 1914 г.
Существует мнение, что Первая мировая война не имела такого влияния на проблемы афро-азиатского мира как Вторая, поскольку основные военные события и мирное урегулирование происходило в Европе. Однако колониальная периферия решительно напоминала о себе острыми спорами. Союзники обсуждали, по крайней мере, три альтернативы решения колониального вопроса после войны: утверждение международного контроля над бывшими германскими колониями и владениями Османской империи, передачу указанных территорий под управление одной из развитых стран в виде мандата и под контролем Лиги Наций (ЛН), а также прямую аннексию и присоединение колонии. Оккупация территорий в Африке рассматривалась чиновниками в Лондоне как акция «окончательного урегулирования после войны» . Идея возвращения колоний Германии почти не находила поддержки .
Главный вопрос дискуссии на завершающем этапе войны: следует ли аннексировать или «интернационализировать» колонии. На левом политическом фланге Великобритании Независимая рабочая партия требовала установления международной администрации в африканских колониях в целях «уничтожения империализма как причины войны ». Консерваторы на правом фланге призывали к «чистой и простой аннексии» территорий как средству укрепления Британской империи, которая в свою очередь станет гарантией от войны . Скорее всего, мандатная система стала компромиссом между конфликтующими идеями. Левыми она рассматривалась как ограниченная победа «интернационализации», а для правых она была ни чем иным как аннексией, кроме наименования.
Для того чтобы прояснить значение «интернационализации» как левые, так и правые активно привлекали исторические прецеденты. Например, министр по делам колоний лорд Милнер подчеркивал 20 декабря 1918 г. на заседании военного кабинета, что «мандатный принцип в целом не инновация. Наше тридцатипятилетнее управление Египтом проводилось по тому же принципу и было подчинено многочисленным обязательствам, которые мы неукоснительно выполняли, иногда давая такие преференции другим нациям, каких не было у нас» . Милнер старался успокоить своих подчиненных и показать, что в организации управления новыми территориями не будет особых затруднений.
На практике «интернационализация», вошедшая в качестве краеугольного принципа в мандатную систему Лиги Наций, намечала в 1918–1920 гг. международное наблюдение, а совсем не управление колониями. Лига Наций была создана европейскими державами, многие из которых имели колониальные империи, и выражение «бремя белого человека» в Африке было весьма распространенным в период ее рождения . От Лиги Наций ожидали не борьбы с колониальной системой, а попытку помочь ей более эффективно функционировать. Созданная позднее Постоянная мандатная комиссия ЛН (1921 г.) полностью вписалась в эту систему: она не имела и не искала политической власти. Мандатная комиссия ЛН принимала колониализм как естественный существующий порядок. Главную свою цель Мандатная комиссия ЛН видела не в том, чтобы администрировать колонии, а в международном сопровождении их развития.
Автором мандатной системы многие считают государствен-
ного деятеля и философа из Южно-Африканского Союза
Я.Х. Смэтса. 16 декабря 1918 г. была опубликована брошюра
Я.Х. Смэтса под названием «Лига Наций: практическое предложение» . В памфлете Я.Х. Смэтса содержался 21 пункт предложений к уставу будущей организации, причем 9 пунктов касались непосредственно судьбы арабских провинций Османской Турции. Я. Смэтс вообще исключил из обсуждения вопрос о бывших африканских колониях Германии, считая, что они должны принадлежать тем странам, которые захватили их в ходе войны. Например, по мнению Я. Смэтса, Южно-Африканский Союз был заинтересован в аннексии Германской Юго-Западной Африки. Обратив внимание на различный уровень развития территорий на Ближнем Востоке, он предложил дифференцировать условия управления будущими подмандатными территориями в зависимости от него. Принцип самоопределения, по мнению
Я. Смэтса, должен был стать той важной основой, которая помогла бы определить судьбу народов зависимых территорий . Выдвигая это положение, Я.Х. Смэтс ссылался на президента США В. Вильсона. Однако известно, что В. Вильсон выступал за ограниченное применение этого принципа.
Я.Х. Смэтс считал народы Африки и население островов Тихого океана варварскими и неспособными к восприятию идей самоуправления. Таким образом, в урегулировании колониальных споров, которое требовало вмешательства Лиги Наций, можно было выделить, по наблюдениям Я.Х. Смэтса, три группы стран: одни были недостаточно подготовлены к самостоятельному управлению, другие были способны лишь к внутренней автономии, третьи нуждались в общем руководстве внутренней и внешней политикой . Я.Х. Смэтс отверг идею о прямом международном управлении в бывших германских и турецких владениях, сделав вывод о его неэффективности в прошлом.
Я. Смэтс обосновал еще в мае 1917 г. в парламенте мотивы передачи Британской империи бывших германских владений в Африке, выразив не только свое мнение, но и взгляды влиятельных колониальных политиков Англии и британских доминионов. «Везде на ваших коммуникациях, – говорил
Я.Х. Смэтс, – обосновалась Германия. Везде на ваших комму-
никациях вы найдете германскую колонию или сеттльмент, большой или маленький. Может наступить такой день, когда ваши коммуникации будут перерезаны» .
Я.Х. Смэтс подчеркивал, что управлять нужно было эффективно, иначе мандаты будут дискредитировать Лигу Наций, и это была одна из реальных опасностей, подстерегавших создателей международной организации. Действовал синдром возможного провала, несостоятельности, при котором часто уходили от глубокого обсуждения спорных вопросов. Это было заметно при создании и деятельности мандатной комиссии Лиги Наций.
Таким образом, идея мандатной системы Лиги Наций не снискала себе союзников среди имперских политиков Великобритании. Господствующим мнением в 1919–1920 гг. в этих кругах было соображение о том, что многообещающие решения Парижской мирной конференции по колониальному вопросу несут для них лишь новые хлопоты, а версальские политические вердикты плохо сочетаются со сложившейся системой управления зависимыми территориями. Все это не предвещало больших успехов в модернизации территорий в условиях «интернационализации».
Примечания
1. См.: Караганов С.А., Иноземцев В. О мировом порядке XXI века // Россия в глобальной политике. 2005. Т. 3. №1.
2. Keylor W.R. The Twentieth-Century World. An International Histоry. N. Y., 1992. P. 62-63.
3. Britain and Germany in Africa: Imperial Rivalry and Colonial Rule / Ed. by P. Gifford and R. Louis. L., 1967. P. 632.
4. Louis R. African Origins of the Mandates Idea // International Organization.1965. Vol. 19. No.1. P. 20.
6. Minutes of the British War Cabinet. December 20, 1918.
7. См.: Караганов С.А., Иноземцев В. Указ. соч.
8. Smuts J.C. The League of Nations: A Practical Suggestion. L., 1918.
9. Ibid. P. 14-17.
10. Minutes of the British War Cabinet. December 20, 1918. P. 17.
11. Smuts J.C. Plans for a Better World: Speeches of J.C. Smuts. L., 1942. P. 35-36.
Шандра А.В.
Вопрос о статусе ближневосточных территорий
на Парижской мирной конференции
«Ближневосточный вопрос», как проблема распределения сфер влияния в Восточном Средиземноморье между державами, входившими в Антанту, был в основном решен до открытия мирной конференции. Однако сам факт завершения мировой войны, как войны за передел мира, выдвигал перед Великими державами новые задачи, которые, в частности, сводились к закреплению достижений военного времени в рамках формируемой системы международных отношений. Предварительные переговоры представителей государств продемонстрировали их стремление к приданию арабским вилайетам Османской империи статуса временно опекаемых европейскими странами территорий, что явилось отправной точкой инициатив в ходе работы мирной конференции и после ее завершения. Следует также отметить, что страны-победительницы рассматривали ближневосточные вилайеты в измененных территориальных рамках: Ливан, Сирия и Палестина считались теперь не единой арабской провинцией, а отдельными частями. Во всех новообразованных частях дислоцировались воинские контингенты, большую часть которых размещала Великобритания. Предложенная территориальная дифференциация вызывала массу споров и протестов как со стороны арабских, так и со стороны европейских политических лидеров, но именно в этом варианте рассматривалась мирной конференцией. Переустройство границ, степень и форма зависимости ближневосточных стран, специфика политического и экономического развития региона теперь зависели от исхода переговоров дипломатов своеобразного «клуба» стран-победительниц.
Анализируя в общих чертах содержание запросов держав в ближневосточном регионе, нужно подчеркнуть, что их ведомства и отдельные деятели, ответственные за принятие и исполнение внешнеполитических решений, представляли свои интересы в качестве «традиционных», закрепившихся еще в начале XX в. Эта тенденция и итоги некоторых переговоров военного периода зафиксировали «особые права» Франции на Сирию и Киликию, а Великобритании – на Ирак и Палестину. Интересы США и Италии, хотя и подходили под параметры «традиционных», носили, в силу ряда обстоятельств, второстепенный характер. Несмотря на наличие серьезных противоречий между державами, в рамках мирной конференции они работали в так называемой «группе стран, имеющих общие интересы».
Будущее Ближнего Востока на Парижской мирной конференции рассматривалось в формате так называемого «турецкого вопроса», который, по сути, представлял собой формальную сторону заключения мирного договора с Турцией, закреплявшей на официальном международном уровне распад Османской империи. В целом переговорный процесс включил в себя три составных компонента, которые активно взаимодействовали между собой и оказывали друг на друга влияние. Такими компонентами выступили: а) межсоюзнические переговоры; б) рассмотрение арабских требований и в связи с ними дискуссии по поводу будущего арабских вилайетов; в) запросы представителей сионистской организации по созданию в Палестине еврейского национального очага.
Еще до открытия Парижской мирной конференции между эмиром Фейсалом и Х. Вейцманом, представлявшим интересы Всемирной сионистской организации (ВСО), было подписано соглашение, явно инициированное Великобританией. Соглашение являлось попыткой разграничить сферы влияния ВСО и династии Хашимитов в Палестине, определить комплекс их интересов и задать тон в развитии арабо-еврейских отношений . Участники мирной конференции, признавшие правомочность Декларации Бальфура, приняли к сведению меморандум сионистской организации, представленный 3 февраля 1919 г. Представители сионистской организации попытались преподнести документ не в классическом виде «меморандума», а в форме договора с союзными державами. На это указывает первый пункт документа, начинавшийся словами «Высокодоговаривающиеся стороны…» . Сионистские деятели потребовали от конференции признать исторические права евреев на восстановление национального очага в Палестине, определить границы страны, гарантировать ее суверенность, вверяя мандат на управление Британии . Меморандум ВСО, таким образом, с одной стороны, убеждал и США, и Францию, и Италию в необходимости предоставить Великобритании мандат на Палестину, а с другой стороны, обязывал ее к исполнению условий, выдвинутых организацией, что способствовало возрастанию степени ответственности перед союзниками. Одновременно наглядно демонстрировалось особое положение вопроса о статусе Палестины.
Межсоюзнические переговоры в ходе работы мирной конференции относительно арабских вилайетов в январе 1919 г. начались с оригинального предложения Ж. Клемансо британским дипломатам «традиционно» разделить сферы влияния на Ближнем Востоке. О планах французского министра иностранных дел по линии «Исследовательской секции» узнал и президент США
В. Вильсон, которого такое решение не устроило . Союзники в данном аспекте сошлись лишь в одном: во исполнение декларации от 7 ноября 1918 г. утвердить в бывших арабских вилайетах Османской империи мандатный режим .
Как отмечалось выше, британской сферой влияния провозглашались Палестина и Месопотамия с Мосулом. Франция объявила таковой Сирию, Киликию и Ливан. Для США союзники предложили Константинополь, район проливов Босфор и Дарданеллы и Армению, сославшись на пожелания В. Вильсона. В этой связи нужно ввести некоторые пояснения. Дело в том, что на президента США оказывали воздействие миссионерские круги, настаивавшие на недопущения ослабления позиций на Ближнем Востоке . Армения же вызывала у В. Вильсона сочувствие как христианская страна, страдающая от турецкого гнета. Поэтому президент первоначально согласился на принятие мандатов, но его решение заблокировал Сенат, представивший ряд весомых доводов .
Совет военных представителей 5 февраля 1919 г. представил новую схему оккупационных зон. Британия контролировала Ирак и Палестину; Франция – Сирию и Адану; Италия – район Адалии и Кавказ; США, в случае согласия, – Армению и Курдистан . Таким образом, Великобритания подтверждала отказ от недопущения в регион союзников по Антанте, признавая за Францией право на получение Сирии и Ливана. При вынесении решения никоим образом не учитывались требования эмира Фейсала, выступившего на конференции 6 февраля 1919 г. Он почти полностью воспроизвел положения меморандума от 1 января 1919 г., а на вопрос В. Вильсона о предпочтениях арабов в мандатном вопросе, эмир ответил: «Лично я опасаюсь раздела… Мой принцип – арабское единство. Это именно то, за что боролись арабы!» . Этот ответ произвел на президента благоприятное впечатление, и В. Вильсон предложил более тщательно разобраться в проблеме арабской независимости. Поведение президента США косвенно выражало стремление североамериканской дипломатии к затягиванию принятия конкретных решений по Ближнему Востоку.
Союзники продолжили дебаты по поводу мандатов весной 1919 г., но ограничили их проблемой Сирии. 20 марта состоялось совещание глав делегаций на квартире Д. Ллойд Джорджа. Министр иностранных дел Франции Пишон потребовал от Великобритании вывода войск с сирийских территорий. Некоторые уступки британской дипломатии способствовали тому, что, участвуя в совещании 7 февраля 1919 г., он повторил запрос Ж. Клемансо о выводе британского воинского контингента. В феврале британский премьер посчитал французские претензии совершенно лишенными оснований . На мартовском совещании
Д. Ллойд Джордж отнесся к французскому запросу более лояльно, заявив о приверженности Великобритании общим принципам союзников, исключая частный интерес . В продолжение разговора британский премьер попросил французскую сторону не забывать об обязательствах Лондона перед шерифом Мекки Хусейном, и, в этой связи, передача Сирии представлялась нежелательной, так как дискредитировала его в арабском мире. С. Пишон заявил, что Францию мало интересуют эти обязательства и он желал бы вернуться к соблюдению соглашения Сайкс-Пико. Командующий Оккупационной Администрацией Э. Алленби, специально прибывший в Лондон, заметил С. Пишону, что в случае передачи Сирии под контроль французской администрации местное население может начать войну . Президент США вообще остался безучастным, напомнив делегациям о соблюдении принципа самоопределения наций и отказе от всех тайных договоров . Однако на совещании В. Вильсон добился желаемого результата: делегации сошлись во мнении отправить межсоюзническую комиссию на Ближний Восток .
Действия британской дипломатии после лондонского совещания сводились, в основном, к посредничеству в переговорах между французскими представителями и Фейсалом. Первая встреча Ж. Клемансо и эмира Фейсала состоялась 14 апреля 1919 г. Французский премьер сообщил арабскому лидеру о вероятной замене британских воинских контингентов на территории Сирии французскими. Эмир высказал свое возмущение таким решением союзников, но Ж. Клемансо 17 апреля в письме попытался успокоить его, согласившись признать право Сирии на независимость. Франция, по словам Ж. Клемансо, была готова оказать Сирии моральную и материальную помощь .
21 апреля 1919 г. Фейсал направил Ж. Клемансо ответное письмо, в котором благодарил премьера за согласие с проектом отправки межсоюзнической комиссии, но даже не упомянул о желании Сирии принять предложенную французской стороной помощь . Необходимо заметить, что отправленные письма не имели статуса официальных и представляли собой частную переписку . Тем не менее, Ж. Клемансо выяснил позицию Фейсала, который, несмотря на отступление Великобритании от обязательств перед арабскими политическими лидерами, продолжал считать ее своим союзником. Об этом можно судить по заявлению Фейсала в одном из выступлений во время частного визита в Лондон. Эмир однозначно высказывался против вмешательства Франции в дела Сирии и желал бы для страны британский мандат .
Поворотным пунктом в отношениях чиновников британского МИД с эмиром явилось решение Лондона отказаться от мандата на Сирию. 25 апреля 1919 г. об этом заявил Д. Ллойд Джордж, мотивируя решение особой важностью отношений с Францией.
В. Вильсон также огласил решение США отказаться от предложенных мандатов, но требовал отправки комиссии как исполнения принципов Лиги Наций. На отсрочке настоял лишь Ж. Клемансо, призвавший окончательно снять «германский вопрос» .
Поведение эмира Фейсала, явно неудовлетворенного согласием Британии на французский мандат в Сирии, было очень странным. 5 мая, вернувшись из Парижа, эмир призвал членов Сирийского конгресса доверять решениям союзников , хотя 16 мая он выступил с критикой проекта разделения арабских вилайетов, пропагандируя панарабистские идеи .
В апреле 1919 г. британские дипломаты достигли определенного успеха, вытеснив из ближневосточного региона Италию. Во-первых, в первые недели мирной конференции Великобритании удалось переориентировать Италию с поддержки «14 пунктов» на поддержку европейских союзников . Во-вторых, переговорный процесс и принятые решения относительно итальянских интересов в Восточном Средиземноморье характеризовались отказом от обсуждения собственных проектов Рима. Великобритания при поддержке Франции добилась отказа итальянских представителей (В. Орландо и С. Соннино) принимать дальнейшее участие в переговорах . Окончательно потеряв инициативу в ближневосточном вопросе, Италия решилась использовать «фактор силы», высадив на берегах Дарданелл десант. За этим актом последовала моментальная реакция Лондона. Д. Ллойд Джордж заявил о недопущении Италии в регион, поскольку она только усугубит ситуацию в исламском мире .
В июле – августе 1919 г. мирная конференция практически отошла от обсуждения «ближневосточного вопроса», уделив внимание проблемам Центральной и Восточной Европы. Тем не менее, даже в этот период наблюдается рост британо-француз-
ских противоречий. Некоторые французские издания, финансируемые «Колониальной партией», инициировали начало антибританской пропаганды, пытаясь побудить правительство к активным действиям на Арабском Востоке. Британская Оккупационная Администрация обвинялась в создании политических, идеологических и экономических барьеров установлению французского контроля над Сирией . Ажиотаж в средствах массовой информации склонил французский МИД к направлению официальной ноты в Лондон с жалобой на негативные последствия британской политики в Сирии . МИД Великобритании через своего поверенного Р. Грэма ответил на возмущения Парижа заверением в том, что Лондон поддерживает передачу мандата на Сирию именно Франции, а сложность обстановки на сирийских территориях – итог ошибочности выбранного французами политического курса. Предварив неизменно острый вопрос о размещении британских воинских контингентов в Сирии, МИД Великобритании сообщил о стремлении не допустить столкновений арабов с французами. Кроме того, в послании выражалось крайнее беспокойство британской стороны пропагандистскими публикациями во французской прессе .
Исходя из соображений оперативности в решении многоуровневого и сложнейшего вопроса о ближневосточных территориях посредствам системы компромиссов в конце сентября – начале октября 1919 г., вопрос о распределении мандатов был фактически снят, хотя весьма актуальными оставались проблемы установления границ подмандатных территорий.
В октябре 1919 г. Дж. Керзон сменил на посту министра иностранных дел Великобритании А. Бальфура. Данное назначение почти не отразилось на состоянии британо-французских отношений, поскольку новому министру пришлось решать иные задачи. Во-первых, члены обеих Палат парламента торопили МИД с заключением договора с Османской империей . Во-вторых,
Дж. Керзон не решился обострять отношения с Парижем и союзниками по поводу уже решенного вопроса, тем более что на Ближнем Востоке возникала угроза арабского восстания.
В-третьих, скорейшего подписания договора добивались лидеры сионистской организации.
22 декабря 1919 г. Дж. Керзон и министр иностранных дел
Ф. Бертело составили предварительные условия договора с Турцией, согласовав все предыдущие проекты и принцип мандатного управления арабскими вилайетами .
21 января 1920 г. Парижская мирная конференция завершила свою работу. Примечательно, что за год ее работы более или менее четких положений относительно статуса ближневосточного региона в новой системе международных отношений не было выработано , при условии, что «ближневосточный вопрос» являлся одним из ключевых в дипломатическом противоборстве Великих держав. Отметим, что существенного изменения в расстановке сил на Арабском Востоке по итогам работы Парижской мирной конференции не произошло. Совершенно очевидным становилось доминирование в регионе Великобритании и Франции, которые в ходе сложнейшего переговорного процесса лишь посредством взаимных уступок и использования системы компромиссов сумели распределить зоны влияния в регионе и на некоторое время ликвидировать притязания США и Италии.
Решение вопроса о статусе ближневосточных территорий осложнялось также двумя существенными внешними факторами:
1. включением в переговорный процесс деятелей сионистской организации, главным образом пытавшихся решить в свою пользу вопрос о создании еврейского национального очага в Палестине; 2. активным участием в переговорном процессе эмира Фейсала, позиция которого в «ближневосточном вопросе» была далеко не однозначной и крайне неустойчивой.
Важно заметить, что последующие события (подписание Севрского договора, заключение соглашений в Сан-Ремо, наделение Великобритании и Франции функциями стран-мандатариев) лишь формально и весьма условно устраняли противоречия Великих держав. В свою очередь, это привело к усилению их борьбы за преобладание в регионе и резкому возрастанию его конфликтогенности в период между двумя мировыми войнами.
Примечания
1. Соглашение Фейсала-Вейцмана 3 января 1919 г. // Колобов О.А., Корнилов А.А., Сергунин А.А. Документальная история арабо-израильского конфликта. Н. Новгород, 1991. Док. 8. С. 29-31.
2. Hurewitz P.P. Diplomacy in the Near and Middle East. Vol. 2 (1914–1956). N. Y., 1972. P. 45.
3. Мандатарию выставлялись следующие условия: 1) способствовать политическими, экономическими и административными мерами созданию еврейского национального очага и, по возможности, организовать автономное содружество еврейской нации, не причиняя ущерб правам нееврейского населения; 2) осуществлять поддержку еврейской иммиграции в Палестину; 3) направить усилия к расширению местного самоуправления; 4) допустить свободу вероисповедания; 5) признать еврейский язык официальным. – Ibidem.
4. Foreign Relations of the United States. Paris Peace Conference.
Vol. 3. Washington, 1942. P. 760 (далее FRUS PPC).
5. Подробнее см.: Шандра А.В. Особенности формирования мандатной системы на Арабском Востоке // Процесс формирования региональных направлений внешней политики великих держав в новое и новейшее время. Н. Новгород, 2008. С. 145-152
6. Подробнее см.: Гарцев И.А. Исполнительная власть США и деятельность американских религиозных миссий на Ближнем Востоке (конец XIX – начало XX века) // Внешняя политика США в последней трети XIX века. Л., 1991. С. 96-97.
7. Бэкер Р. Вудро Вильсон, мировая война, версальский мир. М.; Пг., 1923. С. 104.
8. Helmreich P.C. From Paris to Sevres. The Partition of the Ottoman Empire at the Peace Conference of 1919–1920. Columbus (Ohio), 1974. P. 90.
9. Aldington R. Lawrence of Arabia. 1969. P. 304. Подробнее о позиции Фейсала на Парижской мирной конференции см.: Шандра А.В. Позиция эмира Фейсала по вопросу о статусе арабских территорий в ходе переговорного процесса 1919 г. // Мир в новое время: сб. материалов девятой Всерос. науч. конф. студентов, аспирантов и молодых ученых по проблемам мировой истории XVI–XXI вв. СПб., 2008. С. 50-53
10. Mansor M. Arab World. Political and Diplomacy History, 1900–1967: A chronological study. Vol. 1. 7.02.1919.
11. FRUS. PPC. Vol. 5. P. 1-14.
13. Nicolson H. Peacemaking, 1919. L., 1944. P. 129.
14. FRUS. PPC. Vol. 5. P. 13.
15. Documents on British foreign policy. 1919–1939 / ed. by
E.L. Woodward & Rohan Butler. Ser. 1. Vol. 4. P. 251-253 (далее – DBFP).
16. Ibid. P. 252.
17. Ibid. P. 253.
18. Zeine Zeine N. The struggle for Arab Independence. Western Diplomacy and the Rise and Fall of Faisals Kingdom in Syria. Beirut, 1960. P. 86-87.
19. DBFP. Ser. 1. Vol. 4. P. 228-229.
20. Zeine Zeine N. Op. cit. P. 83.
21. DBFP. Ser. 1. Vol. 4. P. 264.
22. Nicolson H. Op. cit. P. 127.
23. Устрялов Н.В. Итальянский фашизм. М., 1999. С. 35. Поводом к протесту итальянской делегации послужила передача Королевству сербов, хорватов и словенцев важного в стратегическом плане для Италии порта Фиуме в Адриатическом море.
24. Lloyd George D. Memoirs of the Peace conference. Vol. 2. N. Y., 1972. P. 325.
25. DBFP. Ser.1. Vol. 4. Doc. 228. P. 319. Из французских изданий в данном документе назывался, к примеру, журнал «Temple».
26. Ibid. Doc. 230. P. 321-322.
27. Ibid. Doc. 240. P. 337.
28. Подробнее см.: Great Britain. Parliament. House of commons. Parlamentary debates. Official reports. 5 th series. Vol. 119. Col. 2015–2017.
29. DBFP. Ser.1. Vol. 4. Doc. 631. P. 938.
30. Севрский договор будет подписан лишь 10 августа 1920 г. Текст договора см.: Мир между двумя войнами. Избранные документы по истории международных отношений 1910–1940-х годов / сост.
А.В. Мальгин. М., 1997. С. 54-67.
Лига Наций была одним из международно-правовых нововведений, Версальской системы. Во время войны президент США В. Вильсон был одним из наиболее активных и, пожалуй, самым авторитетным сторонником создания Лиги как международной организации, способствующей поддержанию мира.
В числе важнейших задач Лиги еще до ее создания фигурировало «справедливое решение колониальных вопросов», в первую очередь судьбы заморских колоний Германии и территорий, отторгаемых от Османской империи. По представлениям не только Вильсона, но и значительной части либеральной общественности, эти вопросы должны были решаться на основе принципа «согласия управляемых». Система мандатов рассматривалась как форма, позволявшая сочетать этот принцип с установлением фактического
контроля той или иной державы над захваченной у врага территорией в Азии или в Африке.
Предполагалось, что мандатарий будет управлять вверенной ему территорией не как колонизатор, а как доверенное лицо всего Человечества, выразителем интересов которого выступала Лига. Как известно, Устав Лиги Наций предусматривал три типа мандатов: А -Ближний Восток, В - большинство африканских колоний Германии, и С - острова Тихого океана и юго-западная Африка - современная Намибия.
Предметом нашего внимания станут ближневосточные мандаты. В 1919 г. США имели возможность принять непосредственное участие в создании мандатной системы. В. Вильсон попытался на практике реализовать заложенное в ст. 22 Устава Лиги наций положение, гласящее, что мнение народов стран Ближнего Востока будет «учитываться при выборе мандатария». Летом 1919 г. в Сирию, Ливан, Палестину и Киликию направилась американская комиссия для выяснения этого вопроса, но результаты ее работы практического значения не имели. Добровольное самоустранение США из Версальского миропорядка, выразившееся в отказе от ратификации договора с Германией, а также победа республиканцев на президентских выборах 1920 г., сильно изменили ситуацию. Теперь потенциальные державы-мандатарии не имели сильного соперника, который от имени Лиги мог бы требовать большей «интернационализации» системы мандатов.
В итоге она оказалась гораздо ближе к классическому колониализму, чем можно было первоначально ожидать. Решение о распределении мандатов было принято в апреле 1920 г. на конференции в Сан Ремо. США, однако, вовсе не собирались отказываться от экономических возможностей, которые открывались на Ближнем Востоке. Госдепартамент выступил защитником интересов треста «Стандарт Ойл» (точнее - его «наследников»). Американская сторона направляла в британский Форин офис жалобы на действия оккупационной администрации в Месопотамии, которая искусственно создавала для британских «нефтяных интересов» исключительно благоприятные условия в ущерб американским. Американский посол в Лондоне, ссылаясь на «общественное мнение» своей страны, требовал от британцев строгого соблюдения принципа «открытых дверей» в отношении оккупированных и подмандатных территорий
Подписание в Сан-Ремо англо-французского соглашения о разделе нефтяных богатств Месопотамии в соотношении 75%/25% вызвало в Вашингтоне резко отрицательную реакцию, расценив его как создание искусственной «монополии», несовместимой с мандатным принципом. Англичане отвергали такие обвинения, указывая, что лишь пошли навстречу пожеланиям Франции в обмен на сотрудничество в строительстве нефтепровода через Сирию. По уверению Керзона, это соглашение никак не ограничивало прав третьих стран в отношении нефтяных ресурсов Месопотамии, верховные права которые должны принадлежать будущему правительству этой страны 2 . Американцев такое объяснение не удовлетворило, поскольку в самом соглашении было указано, что новая нефтяная компания «будет под постоянным британским контролем» 3 . Этот обмен мнениями положил начало длительному процессу переговоров. Основанием для американских претензий был принцип «открытых дверей» или, иначе выражаясь, «равного отношения» (equal treatment), который, согласно американской трактовке, был положен в основу самой идеи мандатов.
Главным британским козырем была концессия на разработку месопотамской нефти, предоставленная Высокой Портой буквально накануне войны «Турецкой нефтяной компании», которая была на три четверти британским предприятием и на четверть - германским (германская доля была «унаследована» Францией). Американская сторона упорно отказывалась признавать эту концессию, под предлогом того, что она не была должным образом оформлена. Долгий спор закончился компромиссом - знаменитым соглашением «красной линии» 1928 г. Группа американских нефтяных компаний получила свою долю в «Иракской нефтяной компании» (23,75%), но на английских условиях - ни о каком принципе «открытых дверей» речи не шло. Нефтяной спор был самым заметным, но не единственным примером американской заинтересованности в ближневосточных делах, еще интересовало производство такого товара, как . Недовольство Вашингтона вызвало и Трехстороннее соглашение, подписанное одновременно с Севрским договором.
Оно, с согласия Великобритании, делило Турцию на сферы влияния Франции и Италии, что противоречило все тому же принципу «открытых дверей». По запросу госдепартамента французский МИД в самом начале 1921 г. дал разъяcнение, что это соглашение является не более чем «обязательством самоограничения» и, следовательно, прав третьих (точнее, «четвертых») стран никак не затрагивает. Живейший интерес госдепартамента вызвала судьба системы капитуляций на отторгнутых турецких территориях. Эта система была одним из самых очевидных признаков международного неполноправия Османской империи. Важнейшим ее проявлением была подсудность иностранцев не турецким, а специальным консульским судам. С началом войны турецкое правительство отменило режим капитуляций 5 . В 1918 г. победители заставили султанское правительство возобновить суды на тех территориях, которые ему были еще подвластны, но вовсе не считали нужным делать это на оккупированных (будущих подмандатных) землях.
Все проекты мандатов содержали положения об упразднении капитуляционного режима. Соединенные Штаты оказались ревностными защитниками института капитуляций. Они не признавали правомочность судов, созданных властями союзников на оккупированных территориях. Всякий раз, когда в одной из ближневосточных стран (чаще всего в Палестине) происходил какой-нибудь чисто уголовный инцидент с участием американского гражданина, это становилось поводом для дипломатической переписки со страной-мандатарием по поводу того, какой суд имеет право этого гражданина судить. Американцы настаивали, что вплоть до ратификации мирного договора должно быть восстановлено юридическое положение вещей, существовавшее до войны, а следовательно, и капитуляции, и консульские суды.
Англичане в конечном итоге согласились на это, по возможности предпочитая не связываться с американскими гражданами и быстро доказывая их невиновность 6 . Вопрос о будущем системы капитуляций напрямую затрагивал тексты мандатов, которые совместно разрабатывались летом и осенью 1920 г. английскими и французскими экспертами. В феврале 1921 г. госдепартамент потребовал от Совета Лиги наций, чтобы проекты были предоставлены американской стороне еще до их рассмотрения Советом. США соглашались признать законность этих мандатов лишь при условии их предварительного согласования с Вашингтоном, хотя и не являлись членом Лиги. Проекты мандатов были готовы уже к концу 1920 г., но не были утверждены, и американская дипломатия получила возможность высказать свои соображения об их условиях. Соответствующее заявление последовало 4 августа 1921 г.
В отношении ближневосточных мандатов замечания сводились к нескольким пунктам: сохранение консульских судов до формирования в подмандатных странах новой судебной системы; немедленное возобновление режима капитуляций сразу же по окончании действия мандатного режима; распространение на США принципа «открытых дверей», который предусматривался в проектах мандатов для стран – членов Лиги (в частности, США требовали установить прямой запрет на создание искусственных монополий для своих компаний державы-мандатария); гарантии беспрепятственной деятельности в подмандатных странах религиозных миссий, благотворительных и образовательных учреждений из США; участие США в консультациях по поводу любых изменений условий мандатов 7 . Таким образом, американцы соглашались на упразднение капитуляций на период мандата (иная позиция была бы явным неуважением к европейским партнерам), но настаивали, чтобы этот режим был немедленно и полностью восстановлен сразу же после завершения этого периода, тем самым давая понять, что рассматривают систему мандатов как временное и недолговечное явление.
Обсуждение американских требований заняло у англичан несколько месяцев. Лишь 29 декабря 1921 года за подписью Э. Кроу, постоянного заместителя главы Форин офиса Керзона, появился официальный ответ. Британская сторона в принципе соглашалась с американскими требованиями, но предлагала не менять ради них условия мандата, а ограничиться официальными заявлениями, в которых давались бы все необходимые заверения американской стороне. Режим капитуляций англичане соглашались не отменять, а лишь приостановить его действие на период мандата. Англичане готовы были официально заверить США, что американские граждане в Палестине во всех важных делах будут иметь дело только с судами, состоящими в основном из британских (а не местных) судей. При этом англичане не соглашались включить в текст палестинского мандата особые «антимонопольные» статьи, как того требовали американцы, так как это могло создать трудности для предусмотренного мандатом Еврейского агентства которое должно было заниматься хозяйственным развитием страны. Вопрос о Месопотамии вообще был вынесен «за рамки» мандатной темы.
А. Дж. Бальфур, представлявший в этот момент интересы Великобритании на Вашингтонской конференции по морским вооружениям, неофициально пытался убедить американского госсекретаря Хьюза не чинить дальнейших препятствий утверждению мандатов, так как юридическая неопределенность делала почти невозможным нормальное управление Палестиной с ее ворохом религиозных и политических проблем 9 . Хьюз сочувствовал британцам, но требовал, чтобы вопрос с режимом капитуляций был решен - они должны быть возобновлены сразу по завершении мандатного периода. Он предложил решить все сложные вопросы в специальном англо-американском договоре. Кроме того, соглашаясь снять возражение против «монополий» в отношении Палестины, Хьюз настаивал, что оно остается в силе в отношении других подмандатных территорий (речь шла, разумеется, об Ираке). В итоге обмена посланиями между Лондоном и Вашингтоном в мае 1922 г. было решено изменить только статью 8 палестинского мандата (о режиме капитуляций) и приступить к переговорам будущей конвенции относительно мандатов на Ближнем Востоке. Эти «заочные» переговоры фактически были трехсторонними, так как одновременно госдепартамент вел консультации с Францией по поводу аналогичной конвенции по Сирии и Ливану, а Лондон и Париж в этом вопросе действовали сообща. Франция соглашалась пойти навстречу США в вопросах режима капитуляций и экономического равенства иностранных компаний в Сирии и Ливане и готова была подтвердить это отдельным заявлением, но не менять текст мандата. В то время как британцы вели с Вашингтоном интенсивную переписку, французы предпочитали отмалчиваться. Франко-американская переписка возобновилась лишь в июне–июле 1922 г., когда приближалось очередное заседание Совета Лиги Наций, а вместе с ним - надежда утвердить, наконец, мандаты группы А. МИД Франции направил в Вашингтон проекты сирийсколиванского мандата и франко-американской конвенции 10 . Американцы, опираясь на результаты переговоров с англичанами, настояли, чтобы интересующие их формулировки во всех документах оказались абсолютно идентичными, а также исключили из конвенции любые намеки на возможное в будущем присоединение США к Лиге Наций 11 . Таким образом, весной и летом 1922 г. был, наконец, открыт путь к официальному утверждению Лигой условий ближневосточных мандатов (кроме Ирака). США, добившись своего в вопросе о режиме капитуляций (ст. 8 палестинского мандата и ст. 5 сирийско-ливанского), не настаивали на дальнейших изменениях в этих документах. Но позиция США была не единственной причиной задержки с окончательным оформлением мандатной системы. Севрский договор от 10 августа 1920 г., служивший правовой основой ближневосточных мандатов, с момента подписания оказался фактически недействительным, так как его отказалось признать Великое национальное собрание Турции во главе с М. Кемалем, обладавшее тогда реальной властью в большей части Малой Азии. Перспективы реализации договора таяли на глазах по мере успехов кемалистов в войне с греками. Свою роль сыграла и позиция Италии, для которой крах Севрского договора означал потерю единственного приобретения на Востоке - сферы влияния на юго-западе Турции.
Поэтому итальянские представители в Совете Лиги наций систематически блокировали обсуждение мандатов на том основании, что Севрский договор оставался не ратифицированным. В начале 1922 г. итальянцы сменили тактику и потребовали в обмен на утверждение мандатов заключения особых конвенций о правах Италии в подмандатных странах с Великобританией и Францией. Совет Лиги наций утвердил ближневосточные мандаты в июле 1922 г., но по настоянию Италии их вступление в силу было отложено до заключения франко-итальянской конвенции. Бурные события как в Италии (приход к власти Б. Муссолини), так и в Турции (окончательная победа кемалистов) вызвали более чем годовую задержку с вступлением мандатов в силу. Когда осенью 1923 г. это, наконец, произошло 12 , французское и британское внешнеполитические ведомства возобновили переговоры c США о заключении «мандатных» конвенций. Консультации между США и Францией начались уже в декабре 1923 г. и продолжились в первые месяцы следующего года. Американцы требовали распространить на Сирию и Ливан консульскую конвенцию и договор об экстрадиции, которые действовали на тот момент между США и Францией. Французы не выдвинули принципиальных возражений, но с их точки зрения соответствующие заверения лучше было дать в отдельном письме. Франко-американская консульская конвенция позволяла каждой стороне назначать консулов в любые города другой стороны по своему усмотрению. Французы готовы были предоставить США ту же привилегию в Сирии и Ливане, но если бы это было сделано публично, другие страны могли бы потребовать таких же условий. Это дало бы им возможность «назначать консулов во всех маленьких приграничных городках, где они могли бы сеять смуту» 13 .
Вероятно, речь шла в первую очередь о Турции, которой при определенных условиях могла быть выгодна «смута» в приграничной полосе французской Сирии. Франко-американская конвенция была подписана в Париже 4 апреля 1924 г. и вступила в силу после ратификации в августе 1924 г. В тот же день Р. Пуанкаре направил американскому послу Херрику заранее согласованное письмо, в котором содержались все необходимые гарантии для консульской службы США в Сирии и Ливане 14 . Весь 1923 год продолжались англо-американские препирательства по поводу консульских судов в Палестине. С американской точки зрения, даже окончательое вступление мандатов в силу не означало немедленной отмены консульской юрисдикции: это могло произойти только после ратификации соответствующей конвенции между мандатарием и США, подготовка которой заняла больше времени, чем в случае с Францией. Отчасти это было связано с неустойчивой внутриполитической обстановкой в Великобритании в период краткого пребывания у власти первого лейбористского правительства (в 1924 г.). Активные консультации начались только после подписания франко-американского документа, который Вашингтон рассматривал как образец для договоренности с Великобританией.
На сей раз вопрос о консульствах и экстрадиции не вызвал затруднений. Англичане легко согласились внести соответствующую статью в текст конвенции. В связи с утверждением особого статуса Трансиордании в рамках палестинского мандата, американцы настояли, чтобы действия конвенции распространялось и нее, и все существенные изменения в ее статусе согласовывались бы не только с Советом Лиги Наций, но и с правительством США. Конвенция была подписана в Лондоне 3 декабря 1924 г. 15 , но вступила в силу лишь год спустя, после ратификации. Обе конвенции в преамбуле воспроизводили текст соответствующих мандатов. Британцы настояли, чтобы и собственная преамбула палестинского мандата в конвенции воспроизводилась полностью, включая цитату из Декларации Бальфура. Так американская сторона косвенным образом признавала свою поддержку этой декларации. Как мы уже говорили, «британская» версия включала особую статью о консулах и экстрадиции, которую во «французской» заменяло отдельное письмо Пуанкаре. В остальном документы были идентичны. Согласно им, США признавали мандатный режим в ближневосточных странах, а две европейские державы гарантировали экономическое и юридическое равноправие США со странами-членами Лиги Наций в Ливане, Сирии и Палестине. Конвенции гарантировали неприкосновенность частной и государственной американской собственности, а также свободу деятельности американских благотворительных, медицинских и образовательных учреждений. Любые изменения условий мандатов никак не должны были затрагивать положений этих конвенций без согласования с США. Итак, в 1920–1924 г. развернулось интенсивное дипломатическое взаимодействие между США с одной стороны, и ведущими державами Европы – с другой, относительно формы и способов гарантий соблюдения прав США в подмандатных странах.
Это обстоятельство заставило европейские державы несколько скорректировать свою позицию в отношении некоторых подмандатных стран, а также значительно затянуло процесс юридического оформления мандатной системы. В результате США, не являясь членом Лиги наций, стали полноправным участником региональной подсистемы международных отношений на Ближнем Востоке, хотя их интересы здесь ограничивались лишь экономическими и правовыми вопросами.
Примечания
1. Documents relating to the Foreign Relations of the United States. 1920, V.
2. Davis to Curzon. 12.05.1920. P. 651–655 (далее – FRUS). 2. FRUS 1920, V. 2. Curzon to Davis, 11.08.1920. P. 663–667.
3. FRUS 1920, V. 2. Colby to Curzon. 12.05.1920. P. 672–673.
4. FRUS 1920, V. 2. Leygues to Wallace. 12.01.1921. P. 674–675.
5. Алиев Г.З. Турция в период правления младотурок. М., 1972. С. 238–243.
6. Именно так произошло, когда в декабре 1920 г. некий американец по фамилии Дана был обвинен в автомобильном наезде на еврейскую женщину в Палестине, которая в результате погибла. См. FRUS
1920, V. 2. P. 676–678. Дело другого неназванного американца, обвиненного в Палестине в подделке документов, было по настоянию Госдепартамента передано в американский консульский суд. См. FRUS 1921, V. 2. P. 120–121. 7. FRUS 1921, V. 2. Hughes to Harvey. 04.08.1921. P. 107–108.
8. FRUS 1921, V. 2. Crowe to Harvey. 29.12.1921. P. 115–116.
9. FRUS 1922, V. 2. Balfour to Hughes. 13.01.1922. P. 268–269. 10. FRUS 1922, V. 2. Poincaré to Herrick. 29.06.1922. P. 118–120; Draft Mandate for Syria and Lebanon. // Ibid. P. 120–125; Draft convention between the United States and France Regarding Mandate for Syria and Lebanon. P. 125–127. 11. FRUS 1922, V. 2. The Department of State to the French Embassy. Memorandum.12.07.1922. P. 127–131; Draft convention between the United States and France Regarding Mandate for Syria and Lebanon. P. 131–133.
